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中国社会主义法制论纲
法的核心价格是追求和实现社会公平和正义，尽管在漫长的阶级社会中，法在实际生活中不可能真正实现这种公平和正义，但人们世世代代总是把自己心目中的法视为公平和正义的化身。既然要想达到司法公正，那么，首先必须做到司法独立，因为这可看作是一个社会公理，也是人类基本社会管理经验的总结。资产阶级革命时期，“司法独立”在当时是一个非常进步和革命的口号，它是同反对封建专制主义，提倡“民主”、“法治”、“人权”一样，资产阶级国家提倡“司法独立”有它的局限性，甚至有虚伪性，但这并不能湮没“司法独立”作为一般原则和治国经验自身的富贵价值。
在中国，目前大部分人只愿意承认“独立审判”，而不愿讲“司法独立”，实际上“独立审判”与“司法独立”只一步之遥，而“司法独立”则必然包括“独立审判”。“司法独立”着重是从宏观体制、权力分工方面而言的，而“独立审判”则主要是指审判活动的独立性，不受其他机关、团体和个人的干涉方面而言的，但试想，没有体制的独立性，没有权力的专有性，又如何能保证审判活动的独立性呢?因此言独立审判，必先有司法独立；有司法独立，方有独立审判。逻辑就这样清晰、简单。
“司法独立”的涵义很丰富，但概括起来主要有以下几方面。首先，强调国家立法、行政、司法三种国家职能和机关的分工，保证司法机关体制和职能上的独立性；第二，强调司法活动的独立性，司法机关和司法人员，包括法院和法官只服从法律，只对法律负责，严格按法律办事，不受其他国家机关、社会团体和个人的非法干预(法定的监督与非法干预是两回事)；第三，用一系列具体法律制度保证法院和法官的独立地位，例如建立司法机关经费列入国家财政预算单列开支制度；司法机关及其工作人员享受一定范围内不受法律追究的“司法责任免除制度”；司法人员任职保障制度；法官待遇相对稳定的高薪制度等。在中国，要真正走向法治之路，必须实现司法独立，必须积极、稳妥地进行司法制度的改革。
目前，对“司法独立”原则的怀疑与批评主要来自两个方面的意见。一个方面的意见认为“司法独立”的口号和原则本身是错误的，是“纯粹”资产阶级性质的东西，是西方资本主义国家特有的原则和制度。社会主义国家，尤其是为了加强党的领导，加强人民代表大会的权威地位，绝对不应该承认这一原则，决不能运用这一口号。来自另一个方面的意见则是认为这一原则的口与本身是对的，也是很好的，但可惜中国办不到，至少目前中国情况下侈谈这一原则简直是“纸上谈兵”，他们甚至担心：在中国现有法官整体素质不高，司法腐败现象在一定范围、一定地区还那么怵目惊心的情况下，如果让这些司法机关及其工作人中获得“司法独立”的地位，会造成严重不良后果，以至给人民利益带来不堪设想的损害。以上两种意见简言之，“司法独立”在中国不可搞、不能搞、也搞不了。
笔者则认为：当务之急，首先是思想上冲破禁区，解决“司法独立”这一原则应该不应该确立，它在中国条件下的确切涵义、范围和价值是什么的问题。而不能因为中国目前诸多条件尚不成熟，司法机关内部条件和外部环境各方面尚存在许多困难，而不敢提这一原则或口号。如果我们承认和确认这一原则是对的，有价值的，那么问题就解决了一半，直对具体困难采取相应措施是第二步，也可以说解决第一个问题是解决第二个问题的前提。如果连提出原则、目标和口号的勇气都没有，怎么会有解决问题的办法和措施呢?笔者的意见是这两个问题不要纠缠在一起，而是分轻重缓急，先后解决。事实上，中国许多原则和口号，都既是目标和理想，又是过程和手段。“法律面前人人平等”、“法治”、“法律至上”、“人权”等等目标难道都圆满解决了吗?没有，或者说至今都没有充分实现。但树立了这样的目标和理想，我们就可以理直气壮地为之奋斗。社会主义法治正是理想、制度和过程的统一，实现“司法独立”原则亦然，它决不是一蹴而就的。重要的是，宏观方向要明确，要坚定不移，接着就是一步一个脚印去奋斗，从微观的任何一个细节、措施上做起。“千里之行，始于足下”，司法独立是整个社会主义法治大厦的一个重要支柱，只要我们为之奠基，并添砖加瓦，这根支柱是能树立起来的。
五实现中国社会主义法治目标的具体步骤
党的十五大报告已经纲领性地提出了实现社会主义法治的具体步骤，明确指明在立法、执法、司法、普法教育等方面都有大量的工作要做，需要付出艰苦的努力。笔者认为最主要的工作有以下几个方面：
(一)完善社会主义法律体系是实现社会主义法治的基础
实现法治首先要求建立完整、严密、和谐、优质的法律体系，从而把社会生活的基本方面和主要社会关系的调整都纳入法治的轨道。党的十五大文件明确提出要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”应该说，我们从事这一系统工程是有基础的，改革开放以来，我国的法律制定工作成绩显著，特别是在八届人大期间取得了丰硕的立法成果，为今后社会主义法律体系的形成积累了宝贵的经验。这些经验主要有以下几条：
1立法必须从实际出发，从中国国情出发，深刻总结中国经济改革经验和市场经济运行规律，提高立法的预见性和法律内容的科学性，把提高立法质量放在首位。
2加强立法的开放性和民主性，特别是在当前全球经济一体化形势要求下，我国的立法要大胆借鉴外国有益的立法经验和立法成果。正如有的研究者所指出的：“人类社会对法的依赖越甚，对法治越强调，就越要注意法的来源和产生过程。”***陈有西：《法治本体论》一文，载杭州大学法学院、浙江省法制研究所主编《法治研究》1996年号第18页。**
3坚持社会主义法制的统一性原则，加强宪法在立法工作中的统帅地位，维护人民的根本利益和长远利益，使立法工作对我国社会的全面进步和可持续发展起促进作用。
目前我国立法工作中最主要的障碍是立法理论落后，立法程序粗糙，立法体制混乱，因此急需制定一部成功的立法法。立法体制与法律体系是两个概念，但立法体制不科学，就无法形成科学的和谐的法律体系。立法法中所遇到的问题正是我国宪政体制中不大明确，不够完善的问题，如中央和地方立法权限划分问题，人大立法权与行政部门立法权、司法机关法律解释权关系问题、军事机关立法权问题，人大与人大常委会立法权限分工问题，部门和基层频繁出台的规范性文件中存在的问题，以及随之产生的立法监督问题等等，这许多问题首先要在理论上获得解决，并且在实践中会涉及许多深层次的体制改革和权力重新配置问题。目前宪法学者中对立法体制问题作了许多研究，其中许多建议值得我们去分析、比较，择其善者采纳之，这将对实现社会主义法治起带头作用。***如李步云文章：《关于起草〈中华人民共和国立法法(专家建议稿)〉的若干问题》1997年第1期。**
(二)合法高效的执法和廉洁公正的司法是实现社会主义法治的关键
如果说有良法可依是实现法治的前提的话，那么有法必依、执法必严、违法必究则成为实现法治的关键。法律的实施在我国实际上分两个系统、两个渠道进行，它们各有特点，各负其责，都不可缺少。一个是行政执法系统，一个司法系统。党的十五大文件比以往的的文件更清晰地提出执法和司法两个并列的概念，并指明了“加强执法和司法队伍建设”的方向。笔者认为，这里所讲的“执法”是指行政执法，即行政机关积极、主动地实施法律。十五大文件指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”，从而把依法行政与保障人权紧密结合起来。司法，主要是指法院系统和检察系统，党的十五大文件对此提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”从而把司法独立与司法公正紧密结合起来。
合法、高效的行政执法在当今中国具有特殊重要的意义。行政权力在国家各种权力中乃是最活跃、最经常、最普遍、最直接运用的权力，与公民、法人和其他组织(包括各种经济组织)有着最密切的联系，因此最容易发生行政侵权问题。以前，许多行政机关往往只知道执行上级命令、政策和指示，没有意识到自己正必须执行法律，并应承担法律责任，依法行政观念十分淡薄。现在对行政机关提出了依法行政的要求，即行政机关的权力必须服从于法律的预设，法律对行政权力处于上位、支配与控制的地位，在这个前提下，行政机关应积极、能动地发挥其管理功能，服务功能，并恰当地运用自由裁量权。在当前实现法治的进程中，重塑政府形象是至关重要的，一位英国学者这样写道：“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族。”“如果政府本身触犯法律，蔑视法律，从而会孕育(社会的)无政府状态。”
我国目前的司法机关，不仅承担惩治犯罪，解决各类民事、经济纠纷的职能，而且承担审理行政案件等新的职能。司法公正已成为广大人民对司法制度的最基本要求和最迫切呼声，但应该看到：当前由于司法体制里里外外还存在着不少久未克服的弊端，诸如地方保护主义、利益驱动，审判人员整体素质不高等原因，使裁判不公以及徇私枉法等现象比较突出，为此必须对我国司法机关从机构设置、职权划分、管理体制、审判方式、监督制约机制等各个方面进行系统、深入改革，这一问题已成为当前法学界讨论的热点。除此之外，还面临一个坚决贯彻实施《法官法》、《检察官法》，全面地普遍地提高司法人员的素质的任务，司法实践表明：法官检察官都不是简单的法律操作人员，并不是简单地把案件事实同法律条文对号入座就万事大吉了，在很多复杂情况下，法官、检察官仅仅掌握已有法律条文还是不够的，他们需要运用法律原则、法律精神去解决现有条文没有充分、明确提供答案的新问题，包括堵塞法律漏洞，正确运用司法自由裁量权等，事实上，他们的司法实践正在推动着法律的发展。尤其是行政审判实践，遇到的问题更多，对法官在内的法律工作者已提出了更高的素质要求。
(三)完善法律监督机制，遏制腐败是实现社会主义法治的保障
在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，一个原来没有充分预见到的问题空前突出出来，即出现了某些利益集团瓜分计划经济体制庞大遗产，导致国有资产流失与官员贪污现象，出现了权钱交易、中饱私囊的腐败现象，这些情况不仅构成了对经济体制改革的巨大阻力，而且对国家政权的运行机制也造成了严重的腐蚀。
瑞典经济学家、1974的诺贝尔经济学奖金获得者冈纳·缪尔达尔曾提出发展中国家现代化进程中遇到的腐败问题，认为这些国家政府存在着“软政权化”现象，其基本特征是：缺少立法与具体法律的遵守实施，对法律的解释有很大的随意性和松弛性，各级公务员普遍不遵守他们的规章与指令，并且常常和他们本应管束行为的有权势的人们与集团串通一气；社会成员之间常利用各自掌握的资源，在违反和抵制法治的基础上，为一己私利进行交换；这些腐败现象会向各社会阶层发生很强的渗透性。***引自何清涟著《现代化的陷井》一书，转引自《中国改革报》1998年5月5日第3版。**中国碰到了类似的情况，其重要原因之一，就是缺少法治，缺少对权力的有效监督。无论是司法腐败，还是吏治腐败，本质上都是对公共权力的滥用和失控。只有建立健全的法律监督机制，才能使腐败无藏身之地。笔者的意见是：
1首先要建立、健全最重要的宪法监督机制。上行下效，是历史上腐败和不良风气蔓延的规律，因此反腐败首先要从上层抓起，江泽民同志在1997年12月22日全国组织工作会议上讲话中指出：监督工作，特别是对高中级干部和主要领导干部的监督，还是一个薄弱环节。许多腐败问题，主要是对领导干部，特别是对党政一把手缺乏监督的问题。要真正解决这一问题，必须从追究违究责任，健全宪法监督的着手。我国宪法学家王叔文同志在九十年代初撰文指出：“只有对违反宪法的一切行为进行追究，才能有利于保证宪法成为一切组织和民众的根本活动准则，才有利于强化宪法的权威性作用。”***《论宪法实施的保障》，载《中国法学》1990年第6期。**根据日本、韩国等国家的经验，宪法诉讼机制在东亚法律文化基础上完全可以建立起来。《东吴法学》1997号刊载了韩国宪法裁到所许多案例。只有从违宪高度对领导机关及高级领导干部的行为进行监督，才能从源头上遏制腐败。
2制定《阳光下的政府法》、《国家工作人员财产登记法》、《新闻监督法》等一系列监督权力的法律。克服腐败的最有效方法是增强政府及其工作人员活动的公开性和透明度，使之处于人民的严密的法律监督下，这方面我们还有很长的路要走。目前报刊、电台、电视台都对国家机关及其工作人员活动中的腐败现象有所披露，发挥了很好的作用。但舆论监督必须由法律加以保障，而且舆论监督本身也要遵守法律，在法律的范围内活动，这样才能持久地、有效地发挥其监督作用，因此制定《新闻法》或《新闻监督法》应及早摆上立法日程。
3使反贪机构升格，成为独立的更有权威性的机构。笔者建议，应在各级人民代表大会常委会下设立“反贪委员会”或“廉政委员会”，由其统一领导反贪工作，从而提高人大在反腐败工作方面的权威性。既然各级主要干部的任免权在法律上必须经人大批准，那么反贪工作也理应划归人大直接领导。
(四)培养大批法律人才，提高全民法律意识，创建新的法律文化，是实现社会主义法治的一项系统工程
从人治走向法治的制度创新过程，正是建立法律权威和法律信仰的过程，说到底，也是法律文化创新的过程。无论是经济体制改革，还是政治体制改革，都需要法律化、制度化的秩序加以保证，而法律化、制度化的秩序的建立，又需要精神、信仰、文化的指引。实现法治的不仅表现为合理制度的确立，而且在深层次上表现为一个民族的价值观念、思维方式、行为方式方面的深刻转变。“法律必须被信仰，否则它将形同虚没”，《法律与宗教》中译本，第28页，三联书店出版。伯尔曼的这句话常常被人引用，但确是至理名言，只有全社会绝大多数成员对法律的遵守从内心的信仰与外在的行为方式一致时，这个社会才能真正被称得上法治社会。
为此，必须注意从三个方面着手解决问题：
1要把培养全体人民的崇地、守法、扩法精神作为基础性工作来抓
孟德斯鸠说过：“要接受最好的法律，人民的思想准备是必要的。”现代日本法学家川岛武宣也认为：“法秩序没有法主体者积极自觉地遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。……如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”***《现代化与法》中译本，第19页，中国政法大学出版社出版。**当前，尤其是在社会主义市场经济秩序和民主秩序确立过程中，培养人民的崇法、守法、护法精神和正确的权利义务观念是至关重要的。我们党近几年来已经深刻地认识到这一点，主张把法制建设同精神文明建设有机结合起来。在《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中写道：“建立和完善社会主义法制，加强精神文明建设，引导人们正确处理竞争和协作、自主和监督、效率和公平、先富和后富、经济效益和社会效益等关系，反对见利忘义、唯利是图，形成把国家和人民利益放在首位而又充分尊重公民个人合法利益的社会主义义利观，形成健康有序的经济和社会生活规范。”这段话把现阶段中国公民应具的权利义务观表达得十分清楚、明确。
2把重点放在提高广大干部的法律素质和修养方面
守法、护法是每一个公民的最基本的义务，但在当今中国，强调广大干部(即公职人员，特别是执政党及其成员)的守法、护法具有更重要、更迫切、更现实的意义。江泽民同志曾经特别指出：“在我国市场经济迅速发展，法制逐步健全的新时期，各级领导干部作为党和国家各项事业的决策者和管理者，如不具备较高的法律素质，不懂得、不善于依法管理，在复杂的经济事务和社会矛盾面前，就难以担负起历史赋予的重任。”《社会主义法制建设基本知识》一书序言：《各级领导干部要努力学习法律知识》。对于广大干部来说，学习法律知识是重要的，但更重要的是
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